กล่าวเปิดการสัมมนาโดยรศ.ดร.มุนินทร์ พงศาปาน คณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
วิทยากรโดย
- ศ.ดร.อุดม รัฐอมฤต อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
- ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ ผู้อำนวยการหลักสูตรดุษฎีบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์
- นายชำนาญ จันทร์เรือง รองประธาน กมธ. พิจารณาศึกษาปัญหา หลักเกณฑ์และแนวทางแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2560 / กรรมการบริหารคณะก้าวหน้า
- นางสาวณฐมน ไพเมือง นักศึกษาชั้นปีที่ 4 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศูนย์ลำปาง
ดำเนินรายการโดย รศ.ดร.นิรมัย พิศแข มั่นจิตร รองคณบดีศูนย์ลำปาง / อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
สรุปความโดย นายรชต ไชยเชษฐ์ นิติศาสตรบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และนายวิวัฒน์ กอสัมพันธ์ นักศึกษาระดับปริญญาโท สาขากฎหมายเอกชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
เรียบเรียงโดย ผศ.ดร.กรศุทธิ์ ขอพ่วงกลาง ผู้ช่วยคณบดีฝ่ายวิชาการ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
รศ.ดร.มุนินทร์ พงศาปาน คณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ :
กล่าวเปิดการสัมมนาว่าตนรู้สึกยินดีในการเปิดเสวนาในวันนี้ ในช่วงหลายปีที่ผ่านมาก็ได้มีการพูดถึงการแก้ไขรัฐธรรมนูญ (รธน.) ประเทศไทยมี รธน. มาหลายฉบับ และในช่วงเวลานี้ก็มีการเรียกร้องให้มีการแก้ไข รธน. เพื่อแก้ไขวิกฤติทางการเมือง เศรษฐกิจและสังคม จึงคิดว่างานเสวนาในครั้งนี้ก็จะเป็นโอกาสที่ดีที่จะได้รับฟังความเห็นของผู้เชี่ยวชาญว่า มีความจำเป็นในการแก้ไข รธน. มากน้อยแค่ไหน ประเด็นใดบ้าง หวังว่าการจัดงานในครั้งนี้จะเกิดประโยชน์ เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของผู้จัดงาน และผู้เข้าร่วมจะได้รับประโยชน์อย่างเต็มที่จากการพูดคุยของวิทยากรและจากการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกัน
รศ.ดร.นิรมัย พิศแข มั่นจิตร รองคณบดีศูนย์ลำปาง / อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ผู้ดำเนินรายการ) :
กล่าวว่า เวทีในวันนี้จะเป็นการแลกเปลี่ยนโดยผู้ที่เคยมีส่วนร่วมในการร่าง รธน. อาจจะเป็นผู้ผลักดันหรือผู้ร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้อง รวมถึงตัวแทนของเยาวชนรุ่นใหม่ที่เป็นปัจจัยสำคัญในการทำความเข้าใจถึงความคิดเห็นของสถานการณ์การเมืองในปัจจุบันนี้
สถานการณ์ในปัจจุบัน มีการเรียกร้องนอกสภาโดยกลุ่มเยาวชนที่สำคัญในหลายเดือนที่ผ่านมา ในวันนี้ก็จะอยู่ในกลุ่มของคณะราษฎร 2563 โดยมีข้อเรียกร้องที่สำคัญ 3 ข้อ คือ
1. ให้นายกรัฐมนตรีลาออก
2. เปิดประชุมรัฐสภาสมัยวิสามัญเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญ
3. ปฏิรูปสถาบันกษัตริย์
จะเห็นได้ว่าข้อเรียกร้องทั้งสามมีจุดร่วมที่สัมพันธ์กับกฎหมายสูงสุดของประเทศนั่นคือ รธน. และในรัฐสภาก็มีการเรียกประชุมรัฐสภาร่วมกันทั้งวุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎร เนื่องจากการเรียกร้องให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญของผู้ชุมนุม จนกระทั่งได้ข้อสรุปว่า ให้จัดตั้งคณะกรรมาธิการเพื่อพิจารณาร่างที่มีการเสนอมาทั้งจากฝ่ายค้าน ฝ่ายรัฐบาลและทางภาคประชาชน แต่ยังไม่ได้ข้อสรุปว่าจะแก้ไข รธน. หรือไม่ ดังนั้น งานเสวนาในวันนี้จะเป็นเวทีวิชาการที่จะมาคุยกันถึงเรื่องดังกล่าวนี้
ช่วงที่ 1
การเมือง กฎหมายและด้านอื่น ๆ ที่เกิดขึ้นในประเทศไทยตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันก่อให้เกิดปัญหาขึ้นในหลาย ๆ เรื่อง และเห็นว่าปัญหาต่าง ๆ มีสาเหตุมาจากปัจจัยใด และมีความเห็นต่อเรื่องดังกล่าวอย่างไร
นางสาวณฐมน ไพเมือง นักศึกษาชั้นปีที่ 4 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศูนย์ลำปาง (วิทยากร) :
นับตั้งแต่มีการรัฐประหารปี 2549 ถือว่าเป็นสิ่งที่ส่งผลกระทบต่อปัญหาทางการเมืองของไทยที่เรากำลังเผชิญกันอยู่ในปัจจุบัน ปัจจัยที่ก่อให้เกิดปัญหาจะพูดถึงในประเด็นดังต่อไปนี้
ปัญหาผู้นำประเทศ อย่างที่ทราบกันว่าผู้นำประเทศจะเป็นบุคคลที่มีบทบาทรับผิดชอบด้านการเมืองการปกครองและการบริหารราชการแผ่นดิน แม้ว่าตอนนี้จะมีผู้นำที่มาจากการเลือกตั้งแต่กลับบริหารอย่างย่ำแย่จนทำให้เกิดปัญหา เศรษฐกิจตกต่ำ ปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชน ปัญหาที่ประชาชนไม่สามารภใช้สิทธิเสรีภาพได้อย่างเต็มที่นำมาสู่การเรียกร้องให้แก้ไข รธน. สาเหตุสำคัญของปัญหาด้านนี้คือ ผู้นำประเทศไม่เคยรับฟังเสียงของประชาชนอย่างแท้จริง เมื่อประชาชนมีข้อเรียกร้อง รัฐก็กลับเพิกเฉยหรือยิ่งไปกว่านั้นอาจจะมีการคุกคามประชาชนอีกด้วย
ในวันที่ 27 กันยายน 2563 ผู้นำประเทศได้กล่าวว่า การชุมนุมจะสร้างความวุ่นวายในประเทศและทำลายสมาธิในการทำงานของภาครัฐ ในการจัดการกับสถานการณ์โรคระบาด ปัญหาเศรษฐกิจหรือปากท้องของประชาชน นี่คือตัวอย่างคำพูดของผู้นำประเทศ แสดงให้เห็นว่า รัฐบาลชุดนี้เป็นผลผลิตของระบบที่มีปัญหา หากเรากลับไปหถึงต้นตอที่ก่อปัญหาก็คือ รธน. นั่นเอง จึงจำเป็นที่จะต้องแก้ไข รธน.
ปัญหาของรัฐธรรมนูญ โดย รธน. เป็นกติกาที่กำหนดกันของประชาชนในการอยู่ร่วมกันภายใต้ข้อตกลงเดียวกันและให้อำนาจแก่รัฐบาล สำหรับ รธน. ชุดนี้มีปัญหาหลายประการ เนื่องจากกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญขาดความความยึดโยงกับประชาชน กล่าวคือ ประชาชนไม่ได้เข้าไปมีส่วนร่วมในการร่างเท่าที่ควร สสร. มาจากการแต่งตั้งของ คสช. ทั้งสิ้น จึงไม่ใช่ฉันทามติของประชาชนโดยแท้ นอกจากนี้ยังคงมีปัญหาในเนื้อหาสาระของรัฐธรรมนููญซึ่งเอื้อประโยชน์ ต่อการสืบทอดอำนาจของผู้มีอำนาจ เช่น มาตรา 269 (ส.ว. มาจากการแต่งตั้งทั้งสิ้น) มาตรา 272 (อำนาจของ ส.ว. ในการเลือกนายกรัฐมนตรีได้แม้เขาไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน) มาตรา 279 (คำสั่งของ คสช. ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ) กระบวนการแก้ไข รธน. ที่ถูกออกแบบให้แก้ไขได้ยาก มีกระบวนการที่ต้องผ่านหลายองค์กร
ตัวอย่างคือ ในวันที่ 23 กันยายน 2563 การพิจารณาญัตติการขอแก้ไข รธน. ส.ว. กลายเป็นตัวหลักสำคัญในการกำหนดทิศทางการแก้ไข รธน. ว่าจะเป็นอย่างไรต่อไป
ปัญหาของระบบราชการไทยที่ฝังลึกมานาน เมื่อเราพิจารณาจาก รธน. ฉบับนี้ เหมือนจะเป็นการพยายามลดทอนอำนาจของประชาชน แต่กลับสถาปนาอำนาจของข้าราชการมากขึ้น กล่าวคือ ให้บุคคลที่มาจากการแต่งตั้งมีอำนาจมากขึ้น นอกจากนี้ประเทศไทยมักนำผู้นำที่ไม่มีความรู้ด้านการบริหารประเทศอย่างแท้จริงมาบริหาร โดยส่วนใหญ่มักเป็นผู้นำที่เป็นทหารที่อาจจะเข้ามาโดยการรัฐประหารหรือจากการเลือกตั้ง ส่งผลให้เกิดปัญหาใน การบริหารประเทศ เช่น กรณีของรัฐมนตรีกระทรวงศึกษาธิการที่กลุ่มนักเรียนออกมาเคลื่อนไหวเพื่อเรียกร้องด้วยตนเอง เป็นต้น
และปัญหาประการสุดท้าย คือ การนำเครื่องมือหรือกลไกทางกฎหมายมาใช้แก้ปัญหาทางการเมือง โดยการนำกฎหมายมารับรองอำนาจของคนบางกลุ่มหรือใช้จัดการกับประชาชนโดยไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมาย เช่น พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน เพื่อควบคุมโรค COVID-19 และถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือ ในการดำเนินคดีกับผู้ชุมนุมแทน
จึงพอสรุปได้ว่า ปัญหาการเมืองไทยตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันมาจากสาเหตุข้างต้น ซึ่ง รธน. เป็นสิ่งที่ให้อำนาจในการกำหนดทิศทางการเมืองการปกครองของประเทศ ดังนั้น การแก้ไข รธน. จึงเป็นทางออกที่ดีที่สุดในการแก้ไขปัญหาตามที่ได้กล่าวไป
ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ ผู้อำนวยการหลักสูตรดุษฎีบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (วิทยากร) :
นับตั้งแต่ 14 ตุลาคม 2516 จนกระทั่งถึงปัจจุบันก็ยังมีการเรียกร้องรัฐธรรมนูญกันอยู่ สะท้อนให้เห็นถึงประเด็นทาง รธน. ของประเทศไทยซึ่งเป็นโครงสร้างหลักของประเทศยังไม่ลงตัว ไม่เรียบร้อย ในเวทีนี้จะพูดถึงเฉพาะประเด็นปัญหาที่เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญเป็นหลัก
ประการแรกคือ ฝ่ายวิชาการขาดองค์ความรู้ ความสามารถในการโน้มน้าวฝ่ายผู้ร่าง รธน. ให้ร่างรัฐธรรมนูญออกมา ตามหลักวิชาการ เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศเพื่อนบ้าน เช่น อินโดนีเซีย มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ สิงคโปร์ เป็นต้นที่ออกแบบโครงสร้างทางการเมืองที่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญและสภาพสังคมของเขาได้อย่างลงตัวแล้ว (แม้ประเทศเหล่านั้นจะมีปัญหาอยู่บ้าง) ดังนั้น ประเด็นใหญ่ของ รธน. ไทย กล่าวคือ การจัดวางโครงสร้างสถาบันทางการเมืองต่าง ๆ ไม่เหมาะสม และท้ายที่สุดแล้ว รธน. สามารถไปได้สองทาง คือ รธน.ไม่เป็นของนายทุน ก็เป็นของนายพล
ประการที่สองคือ ประเทศไทยไม่มีพรรคการเมืองที่เป็นของมวลชน (พรรคการเมืองไม่เป็นของนายทุน ก็เป็นของนายพล) เพราะฉะนั้นทิศทางการร่างรัฐธรรมนูญจึงอยู่ที่ว่าใครมีบทบาท หากเป็นนายพลมีบทบาท การร่าง รธน. จะเป็นไปตามทางรัฐสภาแบบอำนาจนิยม และหากเป็นนายทุนมีบทบาท รัฐสภาจะเป็นไปตามแบบนายทุนนิยม และไม่ว่าไปในทางใดก็จะเจอวิกฤติทั้งคู่
สาเหตุเนื่องมาจากระบบรัฐสภาไทยเป็นรัฐสภาที่มีระบบอำนาจเดี่ยวกล่าวคือ พรรคการเมืองที่มีเสียงข้างมากในสภา จะกุมอำนาจทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ หากระบบพรรคการเมืองมีโครงสร้างแบบระบบประชาธิปไตยก็มีบทบาทได้ในทั้งสองฝ่าย แต่ถ้าระบบพรรคการเมืองเป็นแบบเจ้าของพรรคเพียงคนเดียว เจ้าของพรรคผู้นั้นจะมีบทบาทในการกำหนดทิศทางอำนาจทั้งสองส่วน สิ่งเหล่านี้ยังเชื่อมโยงไปถึงการมีอำนาจในการจัดตั้ง สสร. หรือเรื่องอื่น ๆ อีกด้วย
ดังนั้น ระบบรัฐสภาในแง่ Forms of Government แล้วเป็นระบบที่มีปัญหามากที่สุด (เทียบกับระบบประธานาธิบดี ระบบผู้นำเดี่ยว ระบบพรรคการเมืองเดียวแบบจีน) ระบบรัฐสภามีปัญหาในเรื่องผู้นำ เนื่องจาก ส.ส. ซึ่งมี ความหลากหลาย ในทางพื้นที่ทางผลประโยชน์เป็นผู้เลือกผู้นำนั้นเอง (รธน.2560 มี ส.ว. เข้ามาด้วย) มีเพียงสองประเทศที่ปฏิรูประบบรัฐสภา ได้สำเร็จคือ เยอรมนีกับฝรั่งเศส เมื่อหันกลับมามองที่ประเทศไทย เรายังไม่สามารแก้ไขโครงสร้างรัฐสภา ผ่านทาง รธน. ได้สำเร็จ (ปฏิรูปอย่างไรจะกล่าวต่อไป)
ประการที่สาม เมื่อพูดถึงประชาธิปไตย ตัวละครเอกย่อมเป็นพรรคการเมือง มีการใช้กฎหมายพรรคการเมือง ให้พรรคการเมืองเข้มแข็ง แต่กฎหมายนั้นไม่สามารถทำให้พรรคการเมืองเข้มแข็งได้ พรรคการเมืองเกิดขึ้นมาจากสังคมวิทยา หากไปกำหนดเงื่อนไขต่าง ๆ มากมาย ย่อมตัดโอกาสคนจนไปเลย (คนที่ทำได้มีเพียงนายพลและนายทุนเท่านั้น) จุดที่เราใช้กฎหมายเพื่อให้พรรคการเมืองเข้มแข็งจึงผิดพลาด การที่พรรคการเมืองจะเข้มแข็งได้ก็ต้องนำกฎหมายพรรคการเมือง มาสนับสนุนการเคลื่อนไหวของสังคมแทน ดังนั้น หากต้องการให้พรรคการเมืองมีฐานมาจากมวลชนและเข้มแข็ง ต้องแก้กฎหมายพรรคการเมืองและกฎหมายการเลือกตั้ง มิฉะนั้น อำนาจย่อมถูกผูกขาดหรือรวมศูนย์ในมือของกลุ่มผู้มีอำนาจในช่วงเวลานั้น ๆ
ตัวอย่างเช่น รธน. ฉบับนี้ได้ปฏิรูปประเทศไทยด้านใดไปแล้วบ้าง การปฏิรูปไม่ใช่กระบวนการตามปกติที่เขียนอยู่ใน รธน. เพราะไม่มีผู้ใดอยากถูกลดอำนาจ ผลก็คือไม่มีสิ่งใดถูกปฏิรูปเลย เช่น ตำรวจ การศึกษา เป็นต้น
กล่าวสรุปว่า สิ่งที่สำคัญที่สุดสำหรับการมีรัฐธรรมนูญที่แข็งแรงคือ การจัดวางโครงสร้างสถาบันการเมืองให้ดี โดยมี พื้นฐานบนปัจจัยหลายประการ คือ องค์ความรู้ องค์คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ประชาชน นอกจากนี้แล้วต้องวิเคราะห์ปัญหา ให้ถูกต้องว่า สาเหตุของปัญหาคืออะไร เพื่อเป็นเป้าหมายในการร่างรัฐธรรมนูญ เช่น ปัญหารัฐบาลนาซีในเยอรมนี จึงมีการสร้างองค์กรขึ้นมาถ่วงดุลกับระบบเสียงข้างมากของรัฐสภา ปัญหารัฐบาลไร้เสถียรภาพอ่อนแอในฝรั่งเศส จึงนำจุดแข็งของระบบประธานาธิบดีเข้ามาผสมผสานกับระบบรัฐสภา
นายชำนาญ จันทร์เรือง รองประธาน กมธ. พิจารณาศึกษาปัญหา หลักเกณฑ์และแนวทางแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2560 / กรรมการบริหารคณะก้าวหน้า (วิทยากร) :
ปัจจัยที่ก่อให้เกิดปัญหาในทางการเมืองที่ทำให้ประเทศไทยไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร กล่าวคือ
กลุ่มอิทธิพลที่ทำให้เกิดวิกฤติทางการเมืองนับแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน คือ ข้าราชการโดยเฉพาะทหาร นายทุน นักการเมือง และสถาบันกษัตริย์ที่อาจจะเข้ามามีส่วนร่วมด้วย โดยมีการต่อสู้ชิงอำนาจกันมาเสมอตามช่วงเวลาทางประวัติศาสตร์ กล่าวคือ ในตอนที่มี รธน. ฉบับแรก รัชกาลที่ 7 ก็ใส่คำว่าชั่วคราวไว้ (ตอนเสนอร่างไม่มีคำว่าชั่วคราว) จึงต้องมาร่างอีกฉบับ (10 ธันวาคม 2475) การตั้งรัฐบาลก็มีการประนีประนอมกันระหว่างฝ่ายสถาบันกับฝ่ายคณะราษฎร พรรคการเมืองเชิงพฤตินัย (ในแง่รัฐศาสตร์) พรรคการเมืองพรรคแรกของไทยคือ คณะราษฎร และในปี 2490 ก็เริ่มต้นมีการรัฐประหารโดยทหาร ส่วนนายทุนมีอยู่ในทุกยุคสมัย เช่น ในปี 2496 มีการตรากฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดิน ย่อมส่งผลกระทบต่อนายทุนเพราะมีการจำกัดการถือครองที่ดินไว้ ซึ่งการจำกัดนี้ก็ถูกยกเลิกในช่วงของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และในช่วงสมัยนี้เองก็มีการร่าง รธน. ที่ยาวนานมาก เป็นต้น จึงแสดงให้เห็นว่า รธน. อยู่กับวิกฤติประเทศมาโดยตลอด รธน. เป็นการกำหนดโครงสร้างหลักของประเทศ นำมาสู่การตรากฎหมายอื่น ๆ ก็ต้องเป็นไปตามที่กำหนดไว้ใน รธน. การต่อสู้ช่วงชิงอำนาจกันของกลุ่มผู้มีอำนาตทั้งหลายจึงมีมาตลอด
พรรคการเมืองที่ไม่เป็นทางการที่ใหญ่ที่สุดตอนนี้คือ ข้าราชการ ซึ่งมีจำนวนและอำนาจมากที่สุด คุณจะไม่สามารถทำอะไรได้เลย ถ้าข้าราชการไม่ร่วมทำด้วย แม้บางครั้งผู้นำประเทศจะมีอำนาจล้นฟ้ามากก็อาจจะยังควบคุมข้าราชการไม่ได้ด้วยซ้ำไป โดย รธน. ฉบับปัจจุบันเป็นฉบับที่แย่ที่สุดเท่าที่เคยมีมา (รธน.ชั่วคราวที่เกิดเมื่อรัฐประหาร นายชำนาญเห็นว่าไม่ควรเรียกว่าเป็น รธน. ต้องเรียกแค่ธรรมนูญหรืออะไรทำนองอื่น) เช่น รธน. ไม่ได้พูดถึงการกระจายอำนาจเลย (มีคำว่ากระจายหน้าที่และอำนาจอยู่ในมาตรา 250 แต่ตนเห็นว่าเป็นคนละความหมาย)
สิ่งที่นายชำนาญเจ็บช้ำน้ำใจมากสุด คือ เรื่องการผลักดันการกระจายอำนาจในกฎหมายว่าด้วยจังหวัดปกครองตัวเองที่มีวิวัฒนาการมาจากกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานคร (จังหวัดจัดการตนเอง) เมื่อดูจาก รธน. แล้วก็ไม่เปิดช่องให้มีการเสนอร่างกฎหมายโดยภาคประชาชนได้เลย เพราะไม่เข้าหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทยหมวด 5 หน้าที่ของรัฐตามมาตรา 133 จนทำให้เกิดการเรียกร้องให้แก้ไข รธน. ที่เรียกร้องกันอยู่ในปัจจุบัน
ดังนั้น วิกฤติการเมืองของประเทศไทยนั้นเกิดขึ้นมาตั้งแต่ปี 2475 แล้ว และยังคงวนเวียนเป็นวงจรอุบาทว์ทาง การเมืองต่อไป
ศ.ดร.อุดม รัฐอมฤต อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (วิทยากร) :
กล่าวในประเด็นข้อจำกัดในการร่างรัฐธรรมนูญ และสาเหตุต่าง ๆ ที่นำมาสู่ปัญหาในวันนี้
เมื่อมีการจัดทำรัฐธรรมนูญขึ้นมาตั้งแต่ฉบับแรกจนถึงปัจจุบัน อาจจะต้องพิจารณาถึงปัญหาภายในช่วงเวลานั้นๆ แม้กระทั่งรัฐธรรมนูญปี 2540 ที่ได้ชื่อว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ดีที่สุดของประเทศไทย แต่ก็ยังไม่ประสบความสำเร็จ เนื่องจากการจัดโครงสร้างสถาบันทางการเมืองยังไม่ลงตัว โดนกล่าวหาว่ามีกลไกให้ฝ่ายการเมืองแทรกแซงองค์กรอิสระ ดังนั้น จึงมีผู้ใช้ข้ออ้างนี้ในการกระทำรัฐประหาร และได้ก่อกำเนิด รธน. 2550 (ศ.ดร.อุดม เป็นอนุฯร่างอยุบางส่วนในเรื่องขององค์กรอิสระ) แม้ว่า รธน. นี้จะมาจากทหาร แต่ก็มีการนำไปให้ประชาชนลงประชามติ ซึ่งรธน. 2550 ก็ใช้ รธน. 2540 เป็นฐาน และพัฒนาในเรื่องที่ว่าทำอย่างไรไม่ให้นักการเมืองเข้ามาแทรกแซงองค์กรอิสระ และมิให้ ส.ว. ที่มาจากการเลือกตั้งโดน ครอบงำโดยฝ่ายการเมืองด้วยการให้มี ส.ว. แบบสรรหาขึ้นมา
รธน. 2560 ก็เกิดจากการรัฐประหารปี 2557 มีการปฏิเสธร่าง รธน. ในครั้งแรก และมีการร่าง รธน. อีกครั้ง (ศ.ดร.อุดม เข้ามามีส่วนร่วมในครั้งนี้) สาเหตุที่ ศ.ดร.อุดม ตัดสินใจไปร่าง รธน. หลังจากถูกทาบทามเนื่องจากตนสอนกฎหมายมหาชน แล้วที่ผ่านมาก็อยู่วงนอกมาตลอด ดังนั้น จึงตัดสินใจไปเข้าร่วมเพื่อต้องการขจัดความขัดแย้งในอดีตกลายมาเป็นวิกฤติทางการเมือง และที่ผ่าน ๆ มานั้นสังเกตได้ว่า รธน. หรือตัวกฎหมายนั้นไม่ได้ผิด หลาย ๆ เรื่องไม่ได้ถูกใช้ตามที่บัญญัติไว้ แต่คนใช้กฎหมายนั้น ไม่ถูกวิธีเอง ตัวอย่างเช่น เรื่อง ส.ว. เราได้ออกแบบให้มี ส.ว. ที่เลือกโดยคนใน ท้องถิ่นนั้น ๆ จำนวน 200 คนทั่วประเทศ แต่ได้ถูก คสช. กำหนดให้ในช่วง 5 ปีแรก ให้ ส.ว. มาจากการสรรหาและ ขอให้เพิ่มจำนวนเป็น 250 คน เพื่อให้ ส.ว. มีบทบาทหน้าที่ในการเร่งการปฏิรูปประเทศ ประกอบกับในขณะที่ร่าง รธน. นั้นเมื่อดูเหตุการณ์ทางประวัติศาสตร์ที่ผ่านมาไม่เห็นว่านักการเมืองมุ่งเข้ามาเพื่อปฏิรูปประเทศ จึงอยากจะทดลองวิธีที่ คสช. เสนอมาว่าสามารถปฏิรูปได้จริงหรือไม่ ในความเป็นจริงการปฏิรูปก็ไม่เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม แม้กฎหมายจะบัญญัติไว้ ไม่ว่าจะเป็นผู้ที่มาจากการเลือกตั้งหรือผู้ที่มาจากการแต่งตั้ง สิ่งที่พอจะเห็นเป็นรูปเป็นร่างบ้างก็คือการปฏิรูปการศึกษา การสร้างกฎหมายที่ให้ความเป็นธรรมในการที่ผู้คนเข้าสู่ระบบการศึกษา แต่ในระบบการศึกษาก็มีมาเฟียเยอะแยะ ดังนั้น ปัญหาหลาย ๆ เรื่องที่สะสมมาจากอดีตจนถึงปัจจุบันคือ วัฒนธรรมทางการเมืองของไทย ที่มีกลุ่มชนชั้นนำ (Elite) หรือผู้นำที่มาจากกลุ่มคนไม่กี่คนกุมอำนาจ ในขณะที่ประชาชนทั่วไปก็ผลัดเปลี่ยนหมุนเวียนกันไป อย่างไรก็ดี ศ.ดร.อุดม เห็นด้วยกับศ.ดร.บรรเจิด ว่าการจะแก้ปัญหาการเมืองไทยต้องใช้พรรคการเมือง แต่หน่ออ่อนของพรรคการเมืองจะเกิดขึ้นได้หรือไม่นั้นเป็นเรื่องที่ ต้องดูต่อไป และเห็นว่า ในตอนที่มีการตั้งคำถามว่าจะต้องลงประชามติกี่ครั้ง ศ.ดร.อุดม กล่าวว่าหากจะต้องแก้ไข รธน. อีกก็ลงประชามติแค่ครั้งเดียวพอเพราะเสียงบประมาณเยอะ และที่สำคัญคืออย่าไปแตะมาตรา 255 (การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ จะกระทำมิได้) เพราะจะเป็นการฉีก รธน. แต่ถ้าไม่แตะมาตรา 255 ก็ลงประชามติครั้งเดียวตามมาตรา 256 ส่วนการแก้ไขในหมวด 1 กับ 2 ของรธน. ก็ไม่ได้ถือว่าแตะไม่ได้เลย
ช่วงที่ 2 เสนอแนวทางเพื่อการแก้ไขวิกฤตที่เกิดขึ้น
นางสาวณฐมน ไพเมือง นักศึกษาชั้นปีที่ 4 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศูนย์ลำปาง (วิทยากร) :
ความคาดหวังต่อทิศทางทางการเมืองของประเทศไทยในอนาคต
ถ้าหากการเมืองดี ย่อมส่งผลให้ปัญหาด้านต่าง ๆ ในประเทศหมดไปได้ โดยจะเกิดขึ้นได้เมื่อผู้บริหารประเทศต้อง บริหารประเทศด้วยความจริงใจ รับฟังประชาชนอย่างแท้จริง คำนึงถึงประโยชน์ของประชาชนมากกว่าประโยชน์ส่วนตัวเคารพสิทธิเสรีภาพของประชาชนให้มากที่สุด รัฐต้องมีบทบาทในการทำให้ประชาชนเข้าถึงสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานโดยปราศจากการละเมิดหรือคุกคามประชาชน และคำนึงถึงเจตจำนงของประชาชนที่เปรียบเสมือนแผนที่ที่ชี้นำให้รัฐบริหารไปในทางที่ควรจะเป็นและไม่ได้บริหารแบบหลงทางดังเช่นในปัจจุบัน ซึ่งแนวทางแก้ไขปัญหาทางการเมืองมีอยู่ 3 ประการ คือ ประการแรก โครงสร้างทางการเมืองที่ดี แม้ประชาชนจะเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย แต่ในเชิงการบริหารประเทศ ย่อมต้องมีผู้แทนของประชาชนคือ นักการเมืองซึ่งมีความแตกต่างหลากหลายทางพื้นที่ของผลประโยชน์ ดังนั้น จึงต้องออกแบบ โครงสร้างที่ประชาชนมีส่วนร่วมมากที่สุดในการตรวจสอบการใช้อำนาจของผู้แทนโดยเฉพาะผู้ที่มีอำนาจใช้สิทธิออกเสียงแทนประชาชน เพราะฉะนั้น บุคคลทางการเมืองที่มีบทบาทหรือออกเสียงในเรื่องที่มีผลจากประชาชนจึงต้องมาจากการเลือกตั้ง สสร. ส.ว. จึงควรมาจากการเลือกตั้งของประชาชนเป็นสำคัญ
ประการที่สอง รัฐสภาเป็นสถานที่ที่รวมผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน เป็นที่ที่ทำให้สิทธิเสรีภาพทาง ประชาธิปไตยของประชาชนเกิดขึ้นจริงได้ ดังนั้น ต้องทำให้เกิดขึ้นตาม กฎหมายได้จริงอย่างที่ควรจะเป็น และนักการเมืองที่อยู่ในรัฐสภาเหล่านั้นก็ต้องไม่ลืมที่มาของตนเองว่ามาจากประชาชนตามหลักสัญญาประชาคมที่ประชาชนมอบอำนาจบางประการในการบริหารประเทศให้และต้องบริหารโดยคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน เคารพเจตจำนงของประชาชน
และประการสุดท้าย คือ การแก้ไข รธน. หากประชาชนมีข้อเรียกร้องหรือต้องการแก้ไข รธน. ประชาชนก็สามารถที่จะผลักดันและสามารถออกแบบ รธน. ตามที่ประชาชนต้องการได้ โดยต้องแก้ไขทั้งฉบับ แม้ว่าอาจจะใช้งบประมาณมากกว่าแค่บางมาตรา เพื่อให้มีที่มายึดโยงจากประชาชนมากที่สุด และจะทำให้เนื้อหาของ รธน. ดีไปด้วย สอดคล้องกับสิทธิเสรีภาพที่ประชาชนควรได้รับ ไม่ใช่การร่างโดยกลุ่มคนแค่บางกลุ่มหรือออกแบบเพื่อกลุ่มคนบางกลุ่มเท่านั้น และคนรุ่นใหม่จะอยู่กับช่วงเวลาข้างหน้ามากกว่าคนรุ่นเก่า จึงควรที่จะต้องรับฟังเสียงของคนรุ่นใหม่และทบทวนปัญหาที่มีมาแต่อดีตซึ่งคนรุ่นเก่าได้ก่อไว้เพื่อจะได้มาแก้ไขไม่ให้เกิดขึ้นอีกต่อไปในอนาคต
ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ ผู้อำนวยการหลักสูตรดุษฎีบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (วิทยากร) :
การจัดวางโครงสร้างทางการเมืองที่นั้นคือความสามารถใยการคิดวิเคราะห์ท่าอาจจะมาตากองค์ความรู้หรือความสามารถของชนชั้นนำ (Elite) เช่น ญี่ปุ่นเป็นระเทศแรกในเอเชียที่มี รธน. มาตั้งแต่ปี 1889 ความสามารถของชนชั้นสูงของญี่ปุ่นในช่วงนั้นถือว่ามองขาดมาก โดยไม่ใช้ระบบรัฐสภาแบบอังกฤษเพราะเห็นว่าไม่สอดคล้องกับประเทศตน แต่ไปใช้ระบบรัฐสภาแบบรัสเซียที่ประมุขตั้งนายกรัฐมนตรี นายกฯรับผิดชอบต่อประมุขแต่ยังไม่ต้องรับผิดชอบต่อสภาแบบของอังกฤษ และในสภาเป็นการเปิดโอกาสให้ผู้แทนประชาชนได้เรียนรู้ระบบประชาธิปไตย รูปแบบนี้ทำให้ไม่กี่ปีต่อมาญี่ปุ่นก็กลายเป็นมหาอำนาจของโลก และเห็นว่า ชนชั้นนำของญี่ปุ่นในสมัยนั้นยังมีความสามารถมากกว่าชนชั้นนำของไทยในขณะนี้
การจัดวางโครงสร้างทางการเมือง มีหลักสำคัญ ดังนี้
ประการแรก ไม่ว่าจะเป็นระบบใดก็ตามย่อมต้องการฝ่ายบริหารที่มีความเข้มแข็งที่สามารถบริหารจัดการ นโยบายสาธารณะได้อย่างต่อเนื่อง เช่น ระบบประธานาธิบดีที่มีผู้นำเดี่ยวและต่อเนื่องในวาระ 4 ปี (สหรัฐอเมริกา) ระบบพรรคการเมืองเดียว (พรรคคอมมิวนิสต์ของจีน) ที่สามารถบริหารได้อย่างต่อเนื่องเพราะเกิดจากสติปัญญาของชนชั้นนำ และสองรูปแบบนี้กลายมาเป็นคู่แข่งในทางมหาอำนาจของโลก ดังนั้น ในการออกแบบ รธน. ให้ฝ่ายบริหารสามารถ บริหารนโยบายสาธารณะได้อย่างต่อเนื่องจะเป็นโจทย์สำคัญ ซึ่งระบบที่ออกแบบยากคือระบบรัฐสภาโดยเฉพาะประเทศที่ใช้ระบบสภาที่ไม่ใช่ระบบสองพรรคใหญ่ เช่น ไทย เป็นต้น ตัวอย่างประเทศที่ออกแบบได้ดีและหากการเมืองประเทศนิ่งเมื่อใดก็จะกลายเป็นผู้นำอาเซียน คือ อินโดนีเซียที่แต่เดิมก็ต้องสู้กับระบบทหาร ต่อมาได้ใช้ระบบการเลือกตั้งสองรอบแบบฝรั่งเศส เป็นการพิสูจน์ฉันทามติจากประชาชน จึงทำให้ฝ่ายบริหารมีเสถียรภาพมาก (ปธน. สมัยที่สองสามารถทำเรื่องการย้ายเมืองหลวงได้)
ระบบถ่วงดุลต้องดี แน่นอนว่าระบบรัฐสภาหากเป็นฝ่ายค้านไม่ว่าจะโหวตอย่างไรก็ย่อมแพ้ เสียงข้างมากในสภา ระบบถ่วงดุลของไทยมีปัญหาตรงที่มีระบบอุปถัมภ์ ทำให้การตรวจสอบถ่วงดุลล้มเหลว ดังนั้น จึงต้องทำให้ระบบอุปถัมภ์นี้ ใช้การไม่ได้ เพื่อทำให้การตรวจสอบถ่วงดุลทำงานได้ดี และการสร้างพรรคการเมืองต้องไม่ให้มีเจ้าของเป็นคน ๆ เดียว จึงต้องแก้ไขกฎหมายพรรคการเมือง ซึ่งมีเพียงประเทศไทย (อาจจะเป็นประเทศเดียวในเสรีประชาธิปไตยด้วยซ้ำที่บังคับสังกัดพรรค) และจีนที่บังคับใน ส.ส. สังกัดพรรค (มีพรรคคอมมิวนิสต์พรรคเดียว) เมื่อมีการบังคับกันเช่นนี้แล้ว ระบบการจัดตั้ง พรรคการเมืองจึงเป็นระบบอนุมัติ ทำให้คนจนไม่มีทางที่จะสร้างพรรคการเมืองได้ ดังนั้น จึงต้องแก้ตรงนี้เพื่อสลายระบบ อุปถัมภ์เชิง พรรคการเมืองและทำให้กลุ่มการเมืองสามารถเข้าสู่การเมืองได้โดยไม่ต้องสังกัดพรรค
สิ่งที่จะทำให้มีความสอดคล้องกับการระบบพรรคการเมืองคือ ระบบเลือกตั้ง ระบบที่จะส่งเสริมการเคลื่อนไหวทางสังคม (Social Movement) มาเป็นพรรคการเมืองได้ คือ ระบบสัดส่วนผสม (มี 2 ใบ ใบหนึ่งเลือกเขต อีกใบหนึ่งเลือกพรรค) ซึ่งใช้กลไกระบบปาร์ตี้ลิสต์ในการกำหนดที่นั่งในสภา กล่าวคือ สมมุติว่าหากประชาชนมีเครือข่ายประมาณ 20 เครือข่าย อาจจะเป็นเครือข่ายสิ่งแวดล้อม เครือข่ายสาธารณสุขและเครือข่ายอื่น ๆ เครือข่ายเหล่านี้คือการเคลื่อนไหวทางสังคม เราต้องบัญญัติกฎหมายให้เครือข่ายเหล่านี้เข้าเป็นศูนย์กลางทางการเมืองได้โดยง่าย (ไม่ใช่การกำหนดไว้บนยอดเขาแล้วให้ประชาชนปีนขึ้นไปเอง) ฉะนั้น เมื่อประชาชนเข้าใจกลไกเหล่านี้ พวกเขาก็จะสามารถเลือกพรรคเครือข่ายประชาชนนี้ได้ (กาใบที่สอง) และเมื่อได้คะแนนเสียงตามที่กำหนดก็จะมีผู้แทนในสภาโดยไม่ต้องไปตั้งพรรคการเมือง เช่น ในเยอรมนีมีพรรคกรีนที่เริ่มต้นจากการเป็นกลุ่มการเมือง ในสมัยแรกที่ลงเลือกตั้งพรรคกรีนแพ้ทุกเขต (299 เขต) แต่กลับได้ปาร์ตี้ลิสต์ 5% จึงมีผู้แทนที่มา จากประชาชนเข้าไปอยู่ในสภา โดยช่วงแรกจะเน้นเรื่องทางสิ่งแวดล้อม ในสมัยที่สองก็แพ้ทุกเขตเหมือเดิม แต่ได้ปาร์ตี้ลิสต์ 7% ในครั้งที่สามมีการแปลงนโยบายเล็กน้อยโดยนำสิ่งแวดล้อมไปเกี่ยวข้องกับการสร้างงานด้วย และมีบทบาทมาจนถึงวันนี้ ฉะนั้น เมื่อมีผู้แทนประชาชนไปอยู่ในสภา การเมืองก็จะเปลี่ยนเพราะมีการสนับสนุนจากเครือข่ายต่าง ๆ ของกลุ่มประชาชน
ประการที่สาม ระบบการวางโครงสร้างทางการเมืองที่ดี จะต้องดึงทุกฝ่ายเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง ไม่ใช่กันพวกเขาออกไป สาเหตุที่ รธน. 2540 ล้มเหลวเนื่องจากได้ขับคนบางกลุ่มออกไปจากระบบการเมือง แม้จะมีความเป็น ประชาธิปไตยสูง แต่ขาดความเป็นดุลยภาพอำนาจทางการเมือง คนบางกลุ่มที่เป็นผู้มีอำนาจทางเศรษฐกิจแต่ไม่มีผู้แทนอยู่ในสภาจึงต้องลงถนน
นายชำนาญ จันทร์เรือง รองประธาน กมธ. พิจารณาศึกษาปัญหา หลักเกณฑ์และแนวทางแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2560 / กรรมการบริหารคณะก้าวหน้า (วิทยากร) :
สาเหตุที่การเมืองไทยไม่มีวิวัฒนาการแบบต่างประเทศที่เกิดจากการรวมกลุ่มหรือการเคลื่อนไหวของประชาชนนั้น ที่ผ่านมาจึงมีเพียงสองรูปแบบคือ พรรครัฐบาลกับพรรครอเป็นรัฐบาล ฝ่ายค้านแท้ ๆ ก็ไม่ค่อยได้เห็น เมื่อค้านก็ไม่ได้ดูว่ามีหลักการ (ค้านไม่เป็น) ทำให้การเมืองไทยไม่ค่อยพัฒนา คนที่ไม่มีทุนก็ไม่สามารถตั้งพรรคการเมืองได้
ในวิกฤติการเมืองไทยนอกจากปัจจัยภายในเรื่อง รธน. แล้ว ปัจจัยภายนอกก็มีผลเช่นเดียวกัน เมื่อดูจากประวัติศาสตร์ที่ผ่านมา ในปี 2475 ที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองก็ได้มีการไปศึกษาดูงานที่ประเทศญี่ปุ่น เนื่องจากเป็น ประเทศในเอเชียเหมือนกันและเจริญก้าวหน้า แต่พอภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 ในสมัยของจอมพล ป. พิบูลสงครามก็มีการศึกษาจากประเทศสหรัฐอเมริกา ต่อมามีความขัดแย้งระหว่างผู้นำในระดับสูงของการเมืองไทย จอมพล ป. ต้องการให้ศ.ดร.ปรีดี พนมยงค์กลับเข้ามาเพื่อช่วยบริหาร ซึ่งในขณะนั้นศ.ดร.ปรีดีพำนักอยู่ ณ ประเทศจีน สหรัฐอเมริกา ซึ่งสนับสนุนจอมพล ป. จึงได้เปลี่ยนข้างมาสนับสนุนจอมพลสฤษดิ์แทนเนื่องจากกลัวอิทธิพลของคอมมิวนิสต์ ดังนั้น ปัจจัยภายนอกจากต่างประเทศก็มีผลต่อการเมืองภายในประเทศเช่นกัน
นายชำนาญเห็นด้วยกับ ศ.ดร.บรรเจิด ในประเด็นประเทศอินโดนีเซีย แต่อธิบายในอีกแบบว่า เราต้องยอมรับว่า รธน. 2560 มีปัญหา จากที่ผ่านมาประมาณ 3 ปี เห็นได้ว่าถูกล็อคไว้หมด เชื่อว่า แม้ว่าเราจะออกแบบ รธน. อย่างไรก็แล้วแต่ เช่น จะเป็นแบบสภาเดียว สองสภา การเลือกตั้ง การแต่งตั้ง เป็นต้น ถ้าฐานรากไม่ดี ซึ่งฐานรากก็คือการเมืองท้องถิ่น โดยคำกล่าว ที่ว่า “ไม่มีประเทศใดเข้มแข็ง หากการเมืองท้องถิ่นไม่เข้มแข็ง” ตราบใดที่รากฐานยังไม่เข้มแข็ง ประเทศชาติย่อมไม่ก้าวหน้า เมื่อดูจากอินโดนีเซียที่มีผู้นำเผด็จการอยู่ในตำแหน่งประมาณ 30 ปีติดต่อกัน และมีการละเมิดสิทธิเสรีภาพรุนแรงมากกว่าไทย (ไทยมีเป็นช่วง ๆ สลับกันไป) จนสุดท้ายเมื่อสิ้นสุดยุคผู้นำเผด็จการ ก็มีการปฏิรูปการกระจายอำนาจปกครองท้องถิ่น ออกกฎหมายที่เกี่ยวข้อง 2 ฉบับว่าด้วยการบริหารงานบุคคลและว่าด้วยการคลัง ไม่มีราชการส่วนภูมิภาค เลือกตั้งผู้ว่าจังหวัดทั่วประเทศ ปัญหาของจังหวัดอาเจะห์ที่มีการต่อสู้แบ่งแยกดินแดนมานานก็มีการเจรจาสันติภาพกันและให้อำนาจปกครองตนเอง (จังหวัดจัดการตนเอง) แต่อินโดนีเซียยังคงเป็นรัฐเดี่ยว และกำหนดให้ภาษี 70% ให้อาเจะห์บริหารเอง สถานการณ์ก็สงบลง แต่เรื่องการใช้กฎหมายศาสนาก็เป็นอีกประเด็นหนึ่ง (ปัญหา 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ของไทยมีความซับซ้อนกว่า) เพราะฉะนั้น ในการแก้ไข รธน. ในอนาคตจะต้องปรับโครงสร้างการกระจายอำนาจที่เป็นปัญหาสำคัญประการหนึ่ง (ไม่ได้หมายความว่าปัญหาอื่น ๆ จะไม่ต้องแก้) การเมืองท้องถิ่นไม่เข้มแข็งเพราะ รธน. ไม่เปิดโอกาส และไม่มีการศึกษาเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่นมากเท่าที่ควรในประเทศไทย (แม้แต่ในระดับมหาวิทยาลัยก็มีการสอนเรื่องการปกครองท้องถิ่นน้อยมาก) ทำให้ความสนใจในการมีส่วนร่วมของประชาชนน้อย ก็จะเลือกตั้งได้แต่คนเดิม ๆ หน้าเดิม ๆ เข้ามา ดังนั้น เมื่อมีการแก้ไข รธน. ประเด็นเรื่องการกระจายอำนาจจะต้องได้รับการแก้ไข ซึ่งหากจะแก้ไขอาจจะต้องพิจารณามาตรา 256 ซึ่งเป็นมาตราสำคัญว่าด้วยหลักเกณฑ์ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีปัญหาในขั้นรับหลักการที่ต้องอาศัยคะแนนเสียงของ ส.ว. หากแก้ไขมาตรานี้ได้ย่อมเป็นการเปิดทางให้แก้ไขรัฐธรรมนูญได้ง่ายขึ้น
ศ.ดร.อุดม รัฐอมฤต อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (วิทยากร) :
กล่าวว่า สมมุติฐานของการสร้าง รธน. 2560 เกิดจากการกลัวความขัดแย้งทางการเมืองและนึกถึงภาพสงครามกลางเมือง ในทางความเป็นจริงแล้วเราพบว่า การเมืองไม่ได้หยุดนิ่งกับความขัดแย้งเดิม ๆ แต่สะท้อนความแตกแยกของประชาชน คู่กรณีไม่ใช่ระหว่างทหารกับประชาชนแบบเดิม แต่เป็นคู่กรณีระหว่างประชาชนกับประชาชน ที่มองว่าอำนาจทางการเมืองไม่สามารถแก้ไขปัญหาให้กับสังคมได้จากปัจจัยต่าง ๆ หลายประการ เช่น การออกแบบโครงสร้างที่ไม่ดี บทบาทของทหาร บทบาทของฝ่ายต่าง ๆ เป็นต้น จึงเกิดปัญหาขึ้น เกิดเหตุการณ์ม็อบชนม็อบ โดยแบ่งแยกโดยใช้ช่วงวัย หากอยาก จะแก้ไข รธน. อาจจะต้องพิจารณาให้ดีเนื่องจากปัญหาซ้อนเหลื่อมกันอยู่ ฝ่ายหนึ่งมองว่าเนื้อหาไม่ดี ต้องแก้ที่เนื้อหา ในขณะที่อีกฝ่ายมองไปถึงกระบวนการว่าหากไม่มีประชาชนร่วมร่าง รธน. นั้นย่อมไม่ชอบธรรม นอกจากนี้ การเมืองไทยยังคง มีพิษสะสมมาจากอดีตจนถึงปัจจุบันในประเด็นของระบบทุน ระบบอุปถัมภ์ หรือประเด็นอื่น ๆ เข้ามาเกี่ยวข้องด้วยตลอดเวลา และการเมืองไทยนั้นเป็นเรื่องของการแพ้ชนะกัน ไม่เหมือนในต่างประเทศที่คนแพ้ ก็ยังมีพื้นที่ในทางการเมือง ดังนั้น การกระจายอำนาจให้ผู้คนมีพื้นที่และบทบาทเป็นเรื่องที่ดี และต้องลดบทบาทของ ข้าราชการลงด้วย โดยการเปลี่ยนแปลง โครงสร้างระบบงานราชการ เช่น ลดจำนวนทหารลงในกิจการบางเรื่อง เป็นต้น
นอกจากนี้แล้ว ยังมีเรื่องวิธีคิดของคนไทยซึ่งเชื่อคนง่าย ดังนั้น ต้องพิจารณาให้ดีว่าข้อเท็จจริงเป็นอย่างไร และ เพราะเหตุใดข้อเท็จจริงจึงเป็นเช่นนั้น เป็นปัญหาที่บทบัญญัติ ตัวบุคคล หรือที่ระบบ ดังนั้น นอกจากปรับปรุงข้อกฎหมายแล้ว จึงต้องปรับปรุงวิธีคิดด้วย จากปัญหาทั้งหมดนำมาสู่การแก้ไข รธน. จะพิจารณาจากรากเหง้าของปัญหาอย่างแท้จริง ให้เป็น รธน. ที่ยืดหยุ่นสามารถเข้ากับสถานการณ์ได้ และไม่ถูกครอบงำโดยกลุ่มอำนาจใดกลุ่มอำนาจหนึ่ง แม้กระทั่งหาก สสร. ที่มาจากการเลือกตั้ง แต่เราก็ไม่อาจไว้ใจพวกเขาได้ เนื่องจากปัญหาที่เกิดในประเทศไทยเป็นปัญหาเชิงอำนาจนิยมที่แก้ไขได้ยาก ดังนั้น ในการแก้ไข รธน. ครั้งต่อ ๆ ไป ต้องศึกษาจุดอ่อนของ รธน. ฉบับก่อน ๆ ทั้งหมดอย่างลึกซึ้งเพื่อทำความเข้าใจ ไม่ใช่เลือกที่จะเชื่อโดยไม่การศึกษาอย่างรอบด้านและป้องกันข้อผิดพลาดทั้งหลาย
รศ.ดร.นิรมัย พิศแข มั่นจิตร รองคณบดีศูนย์ลำปาง / อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ผู้ดำเนินรายการ) :
กล่าวสรุปว่า การเสวนานี้ได้ข้อสรุปร่วมกันในเบื้องต้นว่า รธน. เป็นเครื่องมือหรือกลไกที่สำคัญมาก เป็นส่วนที่สามารถที่จะยืดหยุ่นและแก้ไขเพิ่มเติมได้ และมีสาระสำคัญอยู่ใน 3 ประเด็น คือ ประการแรก การจัดวางโครงสร้างทางการเมืองเพื่อให้เป็นเรื่องของประชาชนอย่างแท้จริง ผู้บริหารสามารถบริหารได้อย่างมีประสิทธิภาพและต่อเนื่อง ลดปัญหาระบบอุปถัมภ์ ประการที่สอง ระบบพรรคการเมืองและนักการเมืองที่สามารถดึงคนที่ตั้งใจเข้ามาบริหารประเทศจริง ๆ สิ่งที่น่าสนใจคือ การส่งเสริมให้คนที่ไม่มีทุนมากสามารถเข้าถึงการเมืองได้ เปิดโอกาสให้เครือข่ายภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในสภาได้ โดยไม่สังกัดพรรคการเมือง ประการสุดท้าย ส่งเสริมให้ทุกภาคส่วนของประชาชนโดยเฉพาะประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในทุก ๆ เรื่อง การพยายามกระจายอำนาจต่าง ๆ เข้าไปให้กับประชาชนในรูปแบบต่าง ๆ การสร้างระบบการศึกษาที่ดี และนำไปสู่ความเข้มแข็งในทุกภาคส่วนของสังคม
คำถามและข้อคิดเห็นจากผู้เข้าร่วมสัมมนา
คำถาม (1) : ปัจจุบัน สังคมเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว หากต้องการให้ รธน. อย่างยั่งยืน ต้องใช้หลักการใดในการร่างกฎหมาย
ศ.ดร.อุดม รัฐอมฤต: กล่าวว่า มาตรา 256 อาจจะต้องมีความยืดหยุ่นมากขึ้น โดยวัตถุประสงค์ในชั้นการร่างมาตรา 256 นั้นไม่ได้แก้ยากแบบที่เราคิดเพราะว่าในขณะร่างนั้นมีความตั้งใจให้หมายถึง ส.ว. ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน จึงได้วางกลไก ให้อาศัยเสียงของ ส.ว. เพียง 1 ใน 3 เพื่อแก้ไข รธน. อย่างไรก็ดี มีการกำหนดให้ส.ว. มาจากการแต่งตั้งในช่วง 5 ปีแรกที่ประกาศใช้ รธน. จึงทำให้เสมือนว่ากลายเป็นการล็อค รธน. ให้ไม่สามารถแก้ไขได้
การร่าง รธน. ที่ดีไม่ควรบัญญัติให้ยืดยาว ไม่ต้องลงรายละเอียดมาก เพื่อสามารถปรับใช้ได้อย่างยืดหยุ่นกับสถานการณ์ (ศ.ดร.อุดม เคยตั้งหลักว่าจะร่างไม่เกิน 150 มาตราที่ก็ถือว่ายาวมากแล้ว) แต่พอบัญญัติไว้สั้นแล้ว เท่าที่ผ่านมา ฝ่ายการเมืองกลับอาศัยการตีความอย่างไม่ถูกไม่ควร ดังนั้น การแก้ไข รธน. ต้องให้มีความยืดหยุ่นเพื่อที่จะไม่ก่อให้เกิดอุปสรรคเมื่อสถานการณ์เปลี่ยนแปลงไปและต้องมีการศึกษาให้ดีก่อนที่จะแก้ไขเพิ่มเติม
ผศ.กิตติพงศ์ กมลธรรมวงศ์ อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ : แสดงความเห็นว่า เรื่องการเมืองท้องถิ่นนั้นมีความสำคัญเป็นอย่างมาก เมื่อย้อนกลับไปก่อนปี 2475 รัชกาลที่ 7 ก็มีความพยายามผลักดันให้มีกฎหมายเทศบาล แต่ท้ายที่สุดก็ไม่เกิดขึ้น และเกิดขึ้นในปี 2476 หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองที่ผลักดันโดย ศ.ดร.ปรีดี พนมยงค์ ซึ่งจะเห็นได้ว่า หากเราเริ่มต้นที่ท้องถิ่นแล้วนำไปสู่ระดับชาติก็จะเป็นรูปเป็นร่างมากขึ้น อย่างไรก็ดี เราอาจ ไม่ได้ให้ความสำคัญตรงนี้มาก จนกระทั่งปี 2540 ที่เริ่มมีการรื้อฟื้นหลักการกระจายอำนาจลงสู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง ดังนั้น หากเริ่มต้นที่ท้องถิ่นก่อนในระดับชาติก็อาจประสบความสำเร็จก็ได้ ทำให้คนได้เรียนรู้ถึงระบบการเมืองในระดับท้องถิ่นและนำไปสู่การเข้าใจระบบการเมืองระดับชาติได้ การปกครองท้องถิ่นจึงเป็นหลักประชาธิปไตยที่สำคัญที่สุด โดยหลักการเมื่อเรามองโจทย์ถูกแบบที่ ศ.ดร.บรรเจิด บอก การเมืองไทยก็จะเป็นอีกแบบหนึ่ง แต่เราก็เห็นว่าการปกครองท้องถิ่นของไทยยังมีปัญหาเรื่องการทุจริต จึงแสดงให้เห็นว่ามีหลายปัญหาที่ผสมผสานกันอยู่ เพราะฉะนั้น นอกจาก รธน. 2560 แล้วมีอีกหลายเรื่องที่เราจะต้องทำด้วย อีกทั้งเห็นด้วยกับนายชำนาญว่า การปกครองท้องถิ่นคือคำตอบของหลายอย่างและการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเป็นเรื่องที่สำคัญ
นอกจากนี้ ยังมีกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจ แต่ก็ยังไม่มีการปฏิบัติตามแผนได้อย่างครบถ้วน อีกทั้ง รธน. 2560 อาจจะมีข้อดีอยู่บ้าง เช่น การที่เปลี่ยนถ้อยคำว่า “หน่วยงานของรัฐมีอำนาจและหน้าที่” เป็น “หน้าที่และอำนาจ” เป็นการส่งสัญญาณอะไรบางอย่างให้เห็นว่าหน่วยงานของรัฐต้องพิจารณาหน้าที่ก่อนอำนาจที่จะใช้ เป็นต้น
ในการร่าง รธน. เป็นเทคนิคและต้องมีการศึกษาวิจัยเยอะมาก ในการร่างจึงต้องคำนึงถึงบริบททางสังคมวิทยาของการเมืองไทยด้วยซึ่งเป็นโจทย์ใหญ่ ซึ่งเกาหลีใต้ก็เคยประสบปัญหาเช่นเดียวกับเรา แต่ใช้การกระจายอำนาจลงสู่ท้องถิ่น ทำให้สามารถผ่านวิกฤติมาได้ ดังนั้น ไทยควรให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจลงสู่ท้องถิ่นด้วย
นายชำนาญ จันทร์เรือง : กล่าวเสริมว่า การร่างกฎหมายเทศบาลของรัชกาลที่ 7 มีการตั้งคณะกรรมการขึ้นและศึกษาดูงานที่ยุโรปและเห็นว่าน่าจะมีเทศบาลเกิดขึ้นจึงเสนอต่อสภาเสนาบดี ปี 2473 แต่ว่ายังไม่ได้นำไปทูลเกล้าและลงพระปรมาภิไธยก็เกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองก่อน ซึ่งเนื้อหากฎหมายดังกล่าวก็ยังไม่มีใครทราบว่าเป็นอย่างไร ต่อมา ศ.ดร.ปรีดี พนมยงค์ เสนอกฎหมายว่าด้วยการจัดระเบียบเทศบาล 2476 โดยพยายามให้มีการจัดตั้งเทศบาลให้ได้ 4,800 ตำบลในสมัยนั้น แต่เมื่อถึงปี 2490 ก็มีการจัดตั้งได้เพียงประมาณ 117 เทศบาลเท่านั้น ส่วนสุขาภิบาลที่เต็มรูปแบบเริ่มตั้งขึ้นในช่วงปี 2495 โดยจอมพล ป.
และประเทศชาติไม่ใช่บริษัทที่เมื่อมีคนไม่ดีก็สามารถไล่ออกได้หรือระบบไม่ดีก็สามารถเปลี่ยนระบบได้ แต่ประเทศชาติเมื่อมีคนไม่ดีจะไปไล่ออกจากประเทศหรือกำจัดเขาไม่ได้ ดังนั้น สิ่งที่ทำได้ก็คือระบบซึ่งทำให้ประเทศมีประสิทธิภาพก็คือ รธน. ที่เป็นสิ่งสำคัญและต้องวางรากฐานเรื่องการกระจายอำนาจไว้ นายชำนาญไม่เชื่อว่าเมื่อเป็นคนดีแล้วทุกอย่างจะดีไปหมด แต่เชื่อว่าถ้าเป็นระบบที่ดีก็จะสามารถจำกัดคนที่ไม่ดีให้อยู่ในร่องในรอยได้