ต วอย างนโยบาย สาธารณะ ท ล ม เหลว

ในการศึกษานโยบาย นักวิชาการ นักนโยบาย ผู้บริหาร มักให้ความสำคัญกับ “ความสำเร็จ” แน่นอนว่าความคิดนี้เป็นเรื่องที่ดี เพราะความสำเร็จมีคุณค่าเชิงบวกที่ผูกติดอยู่ นั่นก็คือว่า หากเราศึกษานโยบายที่ประสบความสำเร็จ หมายความว่าเราอาจสามารถนำนโยบายนั้นๆ มาปฏิบัติต่อ ขยายผล และประสบความสำเร็จด้วยเช่นกัน แนวคิดนี้ฝังอยู่เบื้องลึกเบื้องหลังการเรียนรู้ “best practices” หรือแนวปฏิบัติที่เป็นเลิศ ที่เราได้ยินกันอยู่บ่อยๆ

แต่กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ เรามีแนวโน้มที่จะให้ความสำคัญกับ ‘ความสำเร็จ’ จนลืมสนใจ ‘ความล้มเหลว’

ในความเป็นจริงนั้น ความล้มเหลวเกิดขึ้นบ่อยกว่าความสำเร็จ และนโยบายที่เป็นเลิศก็ไม่ใช่สิ่งที่นำมาปฏิบัติตามกันได้ง่ายๆ เพราะเบื้องหลังความสำเร็จนั้นมีปัจจัยที่เกี่ยวข้องมากมาย ไม่ว่าจะเป็นสังคม วัฒนธรรม บริบทแวดล้อม การเมือง ผู้คน ดังนั้นการศึกษานโยบายที่เป็นเลิศจากบริบทของพื้นที่หรือประเทศอื่น เพื่อนำมาปรับใช้กับบริบทของเราเอง จึงไม่ใช่สิ่งง่ายดายนัก

เมื่อเป็นเช่นนี้แล้ว การเน้นศึกษาแต่บทเรียนความสำเร็จ จึงอาจไม่ใช่ทางเลือกที่ดีเสมอไป การศึกษาแต่ความสำเร็จอาจไม่ใช่ทางออกของการเรียนรู้เพื่อทำนโยบายให้มีประสิทธิภาพ กล่าวคือ การศึกษาความสำเร็จอาจไม่ได้นำไปสู่ความสำเร็จ เพราะนี่คือการมองเพียงมิติเดียว

ในทางกลับกัน Ching Leong และ Michael Howlett นักวิชาการนโยบายสาธารณะเสนอว่า นักนโยบายจำเป็นต้องมองอีกด้าน นั่นคือ “ด้านมืด” ของนโยบายสาธารณะ และจำเป็นต้องศึกษาสิ่งนี้อย่างจริงจัง หากต้องการลดความเสี่ยงของความล้มเหลวเชิงนโยบาย เพราะว่างานศึกษาบทเรียนเชิงนโยบายมักศึกษาแต่ความสำเร็จ และในการศึกษาความสำเร็จเหล่านั้นก็เต็มไปด้วยสมมติฐานที่ว่า นักนโยบายและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องต่างก็มีความประสงค์ดี มีเป้าหมายที่จะพัฒนานโยบายและทำให้นโยบายประสบความสำเร็จ

ขณะเดียวกัน นักวิชาการด้านนโยบายสาธารณะหลายคนบอกว่า การศึกษาแต่ความสำเร็จเช่นนั้น ละเลยความเป็นไปได้ที่ว่า บางครั้งนักนโยบายก็ไม่ได้ประสงค์ดีเสมอไป เพราะมนุษย์ต่างก็มีเป้าหมายและผลประโยชน์ส่วนตัวที่ไม่ได้เป็นไปเพื่อผลประโยชน์สาธารณะ ลองนึกถึงเจ้าหน้าที่รัฐที่บางครั้งอาจไม่อยากปรับตัว ไม่อยากทำงานมากขึ้นหรือเหนื่อยขึ้น หรือแม้แต่เล่นการเมืองโดยเข้าข้างฝ่ายตรงข้ามรัฐบาล จนส่งผลให้นโยบายไม่ประสบความสำเร็จสิ นี่แหละคือ “ด้านมืด” ของนโยบายสาธารณะที่มักไม่ได้รับการกล่าวถึง

การศึกษาบทเรียนความสำเร็จเชิงนโยบายมักเน้นด้านดี หรือ “ด้านสว่าง” ของนโยบายสาธารณะ เพื่อพัฒนานโยบายให้ดีกว่าเดิม เพิ่มประสิทธิภาพ และแก้ไขความผิดพลาด แต่การศึกษาเหล่านั้นมักลืม “ด้านมืด” หรือปัจจัยที่อาจสำคัญที่สุดซึ่งส่งผลให้นโยบายประสบความสำเร็จ นั่นคือการบริหารจัดการผลประโยชน์ของผู้เกี่ยวข้อง หรือความไม่ประสงค์ดีของนักนโยบายเอง

อันที่จริงแล้ว ในแวดวงการวิชาการนโยบายสาธารณะก็มีการศึกษาแนวคิดที่ว่านักนโยบาย ผู้มีอำนาจ หรือผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง ในบางครั้งก็มีแรงผลักที่ไม่ได้เป็นไปเพื่อผลประโยชน์สาธารณะ แต่เต็มไปด้วยเป้าประสงค์ส่วนตน เช่น

• ทฤษฎีเกม (game theory) – ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับนโยบายต่างก็ตัดสินใจโดยมีสมมติฐานในใจว่า ‘อีกฝ่ายจะตัดสินใจเช่นไร’ โดยเป็นไปเพื่อผลประโยชน์สูงสุดของตนเอง และผลลัพธ์ก็เกิดขึ้นจากปฏิสัมพันธ์อันซับซ้อนของทุกฝ่าย
• กาฝาก (free-ridership) – ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับนโยบายไม่ต้องการทำงานหนัก แต่เพียงต้องการเกาะเกี่ยวผลประโยชน์หรือผลพลอยได้
• การหากำไรจากค่าเช่า (rent seeking) – ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับนโยบายล็อบบี้รัฐหรือผู้มีอำนาจเพื่อหารายได้จากระบบที่เป็นอยู่ เปรียบเสมือนการเก็บค่าเช่าที่แพงแสนแพงทั้งที่สินทรัพย์นั้นมีมูลค่าเท่าเดิม หรือก็คือการหากำไรจากระบบที่เป็นอยู่โดยไม่ต้องสร้างความร่ำรวยเพิ่มขึ้นมา แต่เอารัดเอาเปรียบผู้อื่นในระบบแทน

เมื่อเป็นเช่นนี้แล้ว การเรียนรู้เชิงนโยบายจึงควรศึกษาพฤติกรรมที่ไม่ประสงค์ดีเหล่านี้อย่างตรงไปตรงมา กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ การปรับปรุงนโยบายให้ดีขึ้น จำเป็นต้องมีการศึกษาบทเรียนนโยบาย “เชิงลึก” ที่คำนึงถึงเป้าหมายส่วนตนของผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง เพื่อนำมาลดทอนความเสี่ยง ลดทอนความล้มเหลวของนโยบาย มากกว่าที่จะศึกษาเพียงบทเรียนความสำเร็จที่มักไม่เอ่ยถึงบริบทแวดล้อมและมิติของมนุษย์อันซับซ้อนเหล่านี้

เมื่อเป็นเช่นนี้แล้ว สิ่งหนึ่งที่นักนโยบายสามารถทำได้ คือการศึกษาความล้มเหลวให้มากขึ้น นักนโยบายสามารถทำเช่นนี้ได้โดยวิเคราะห์ความเสี่ยงต่อความล้มเหลวผ่านวัฏจักรของนโยบาย โดยการศึกษาว่าความล้มเหลวเกิดขึ้น ณ ระยะไหนของนโยบาย เพราะอะไร โดยสามารถยึดตัวอย่างจากตารางด้านล่างนี้ และนำไปวิเคราะห์ต่อ

ระยะของการดำเนินนโยบาย ตัวอย่างสาเหตุของความล้มเหลว การกำหนดวาระ กำหนดวาระที่สร้างภาระงานมากเกินไป และใหญ่เกินกว่าจะสำเร็จได้แต่แรก การกำหนดนโยบาย กำหนดนโยบายโดยที่ไม่ศึกษาสาเหตุของปัญหาให้ถ่องแท้ และไม่ศึกษาทางเลือกอื่นๆ การตัดสินใจ ไม่สามารถตัดสินใจได้ทันท่วงที หรือบิดเบือนเป้าประสงค์ของนโยบายโดยการเจรจาแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ต่างตอบแทน การนำนโยบายไปปฏิบัติ ขาดทรัพยากรที่เพียงพอ ไม่สื่อสารกับเจ้าพนักงานที่ต้องนำนโยบายไปปฏิบัติ ขาดการตรวจสอบการทำงานของเจ้าหน้าที่ การประเมินนโยบาย ขาดการศึกษาเรียนรู้ ไม่มีการตรวจสอบผลตอบรับของนโยบาย และนำผลตอบรับไปปรับปรุง

สุดท้ายนี้ เมื่อศึกษาเรื่องนโยบาย นักนโยบายพึงระลึกไว้ว่า “ความล้มเหลวคือขุมทรัพย์”

หากศึกษาจากกรณีที่ประสบความสำเร็จ เราก็อาจหลงลืมไปว่าในกรณีที่ล้มเหลว มีปัจจัยมากมายที่เราไม่ได้คำนึงถึง ไม่ว่าจะเป็นจุดประสงค์ส่วนตัวของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่ไม่ขนานไปกับผลประโยชน์สาธารณะ จนส่งผลให้นโยบายนั้นๆ ล้มเหลว การมองความล้มเหลวผ่านวัฏจักรนโยบาย วิเคราะห์ว่าแต่ละระยะของการดำเนินนโยบายมีจุดอ่อนที่จะล้มเหลวจากสิ่งใด รวมถึงการเรียนรู้ที่จะแตะประเด็นเรื่อง “มนุษย์” ที่มีส่วนได้ส่วนเสีย วิเคราะห์ “ด้านมืด” ของนโยบาย อาจส่งผลให้นโยบายประสบความสำเร็จ มากกว่าการเรียนรู้เพียงความสำเร็จเท่านั้น

ที่มา: Policy Learning, Policy Failure, and the Mitigation of Policy Risks Re-Thinking the Lessons of Policy Success and Failure by Ching Leong and Michael Howlett